La LORAFNA y competencias adicionales: la STS 258/2024 de 15 de febrero.

La Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA), promulgada en 1982, constituye una pieza singular dentro del mosaico jurídico español que rige las relaciones entre el Estado y sus comunidades autónomas. Esta ley no solo reconoce y amplía el régimen foral específico de Navarra, sino que también establece un marco único de autogobierno que se distingue por los derechos históricos de la región.

Una peculiaridad destacada de la LORAFNA es que se configura como una norma estatutaria con un estatus especial reconocido por la Constitución Española de 1978. A diferencia de los estatutos de autonomía de otras comunidades, la LORAFNA se basa en la disposición adicional primera de la Constitución, que protege los derechos históricos de los territorios forales, y en el acuerdo económico y fiscal especial que Navarra mantiene con el Estado, conocido como el Convenio Económico.

La singularidad de la LORAFNA y su marco especial de autonomía si bien resalta la singularidad de modelo de autogobierno en España, también puede ser fuente de complejos desafíos interpretativos y legales. Un claro ejemplo de esto es el reciente conflicto resuelto por la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2024 relativa a la validez del Real Decreto 252/2023, que propone el traspaso de competencias de tráfico y circulación de vehículos a motor de la Guardia Civil a la Comunidad Foral de Navarra.

El debate se centra en si la Comunidad Foral posee, bajo el amparo de su derecho histórico y la LORAFNA, las competencias necesarias para asumir dichas funciones de tráfico y por tanto es válido un simple Real Decreto que materialice el acuerdo, o si se requiere una reforma de la LORAFNA o la aprobación de una ley orgánica específica conforme al artículo 150.2 de la Constitución Española para legitimar tal traspaso.

Origen del conflicto

El conflicto se origina en la disputa sobre la validez del Real Decreto 252/2023 de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor y su acuerdo complementario que establece el traspaso de ciertas funciones de la Guardia Civil a la Comunidad Foral de Navarra.

JUCIL, representando a los intereses de los miembros de la Guardia Civil, interpone recurso contencioso-administrativo argumentando que dicho traspaso excede el marco competencial permitido sin una reforma legal adecuada o la creación de una ley orgánica que lo avale.

El Decreto impugnado no solo establecía el marco para el traspaso de ciertas competencias en materia de tráfico a la Comunidad Foral de Navarra, sino que también detallaba el proceso para la implementación progresiva de estas competencias, especificando un período de transición de cuatro años en el que la Guardia Civil, en coordinación con la Policía Foral, seguirá desempeñando funciones de vigilancia y control del tráfico.

Fundamentos de la Impugnación

La principal línea argumentativa de JUCIL se centra en cuestionar el rango normativo del Real Decreto 252/2023 para efectuar el traspaso de competencias a Navarra, argumentando que, de no poseer previamente tales competencias, sería necesario reformar la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA).

En este sentido, JUCIL detalla la evolución del derecho histórico y las competencias sobre tráfico en Navarra, destacando normativas y convenios previos que, a su juicio, demuestran que la Comunidad Foral no poseía las competencias ahora traspasadas. El recurso hace énfasis en la interpretación del marco constitucional y estatutario, argumentando que la transferencia de competencias excede lo establecido en la LORAFNA y en la Constitución, requiriendo para ello una reforma legislativa adecuada.

Respuesta de la Abogacía del Estado y la Comunidad Foral de Navarra

Frente a la impugnación, tanto la Abogacía del Estado como la Comunidad Foral de Navarra defienden la validez del Real Decreto 252/2023. Sostienen que Navarra ya ejercía competencias en materia de tráfico, basadas en derechos históricos, y que el decreto y su acuerdo complementario simplemente formalizan estas competencias. Este argumento se apoya en la interpretación de que las competencias en materia de tráfico y circulación de vehículos forman parte del marco de derechos históricos de Navarra.

Juicio de la Sala Tercera y conclusión

La Sala, tras examinar el fondo del asunto, concluye que la LORAFNA no otorga de manera explícita a Navarra las competencias que actualmente ejerce la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil. El debate se centra, por tanto, en si para asumir estas funciones y servicios relacionados con el tráfico y los vehículos a motor, Navarra requiere únicamente el Acuerdo de traspaso por ostentar ya dicha competencia como parte de su Derecho histórico, o si, por el contrario, necesita reformar la LORAFNA conforme a su artículo 71 o promulgar una ley de transferencia conforme al artículo 150.2 de la Constitución.

La Sala analiza la situación desde la perspectiva de las competencias que Navarra tenía en materia de tráfico y vehículos a motor al momento de promulgarse la LORAFNA, apelando al Derecho histórico de Navarra para atribuir competencias. Se hace referencia a las sentencias 219 y 379/2018, que examinan competencias históricas similares, para establecer criterios de interpretación dinámica y no estática de los derechos históricos.

La Sala identifica que aunque exista un ámbito de competencias «mezcladas y difícilmente diferenciables» entre las funciones históricas de Navarra y las estatales, la realidad es que la competencia en materia de tráfico ha sido ejercida principalmente por la Guardia Civil, con la Policía Foral desempeñando una función más auxiliar o colaborativa. Ello supone que al momento de promulgarse la LORAFNA, Navarra no tenía una competencia plena en estas materias que incluyera las funciones específicas de la Guardia Civil en tráfico, sino que se limitaba a funciones de colaboración o cooperación.

Por tanto, la Sala determina que no es posible emplear un real decreto de traspaso para atribuir a Navarra una competencia no reconocida explícitamente en la LORAFNA ni amparada por su Derecho histórico. Para asumir dichas competencias de manera formal, se debería proceder a reformar la LORAFNA o mediante la promulgación de una ley orgánica conforme al artículo 150.2 de la Constitución. Esto resuelve el litigio en contra de las pretensiones de la Comunidad Foral de Navarra y de la interpretación que tanto esta como la Abogacía del Estado hacían sobre la capacidad de Navarra para asumir las competencias impugnadas mediante el acuerdo de traspaso cuestionado.

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